на бумаге
(только), а не в действительности
Ср. Иль это уж климат в России такой,
Что к делу совсем не годится,
И что ни посеем на почве родной,
Бумагой одной разродится?..
Розенгейм. Русские элегии.
Ср. Число войск; распоряжения, не исполняемые; капиталы и т. д.
См. "почва".