Губерния

ГУБÉРНИЯ (от лат. gubernius – правитель) – высшая единица адм. деления и местного устройства в России, оформившаяся в 18 в. при Петре I в процессе организации абсолютистского гос-ва. Указом 1708 страна была разделена на 8 Г.: Петербургская (до 1710 – Ингерманландская), Московская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1713–14 установлены Нижегородская, Астраханская, Рижская Г., а Смоленская разделена между Московской и Рижской. В 1725 было 14 Г. Организация губ. управления оформилась в 1713–19. Г. были разделены сначала на доли, с 1719 – на 47 провинций, последние на дистрикты. Во главе Г. стоял губернатор, провинции – воевода, дистрикта – земский комиссар. Под рук. губернатора создавался разветвленный адм.-бюрократич. аппарат. Последоват. реализация Системы местного управления в соответствии с программой петровской реформы связана с "Учреждением для управления губерний Всеросс. империи" 1775 (завершена в 1780). Дополнит. толчком явилась необходимость укрепления центр. власти на местах после крест. войны под предводительством Е. И. Пугачева. Вместо 20 Г. к нач. царствования Екатерины II учреждено 40 Г. с населением в 300–400 тыс. ревизских душ в каждой Г. (к концу царствования за счет присоедин. терр. – 51 Г.); Г. объединялись в наместничества (б. ч. по 2–3 Г.), делились на округа или уезды с 20–30 тыс. душ (по 12–15 на одну Г., всего ок. 500 уездов). Наместники и губернаторы были подведомственны сенату и прокурорскому надзору, возглавляемому ген.-прокурором. Во главе уезда стоял капитан-исправник, к-рый выбирался 1 раз в 3 года уездным дворянским собранием. Ближайшим пом. губернатора являлся вице-губернатор, назначаемый сенатом. Исполнит. власть сосредоточивалась в губ. правлении и нижнем земском суде, финансовая – в губ. и уездном казначействе, суд. власть (с дополнит. разделением по сословному признаку): для дворянства – в верхнем и уездном земском суде, для купечества – в губ. и гор. магистратах, для гос. крестьян – в верх. и ниж. расправах. "Учреждение" создало сложную бюрократич. систему губ. администрации, в к-рой ведущая роль отводилась дворянству; эта система подкреплялась организацией сословного дворянского самоуправления. Нек-рые должности, занимаемые дворянами, были выборными. "Учреждение" заложило основы всего последующего устройства местного управления империи.

В 19 в. происходит размежевание адм.-терр. орг-ций на 2 группы: общегуб. организация сохраняется на осн. терр. Европ. России (в 60-е гг. – 51 Г.); на нац. окраинах (кроме Остзейского края – 3 Г.) создается система ген.-губернаторств: Царство Польское (10 Г.), вел. кн-во Финляндское (7 Г.), Бессарабская обл. (до 1873), Кавк. край (6 Г., в конце века 11), Сибирь (4 Г., в конце века 9), в 60–80-е гг. Туркестанское ген.-губернаторство с вассальными Бухарским и Хивинским ханствами и Степное ген.-губернаторство с Казахстаном (9 Г.). Всего в кон. 19 в. насчитывалось 97 Г., в нач. 20 в. – 101 Г. Происходит дальнейшая централизация и бюрократизация местного управления с его многосторонним подчинением органам центр. власти, начиная с учреждения министерств (1802–11), и ведомств. подчинением Г. мин-ву внутр. дел. Одновременно происходит упрощение местного аппарата с усилением прямого подчинения лично губернатору. С другой стороны, отд. отрасли управления выделяются и получают особую организацию с прямым подчинением соответств. ведомствам. Самостоят. аппарат гос. подчинения и опеки создается для гос. крестьян в органах мин-ва гос. иму-ществ, палат гос. имуществ и округов. Ограничивается самостоятельность сословно-представит. выборных дворянских орг-ций и усиливаются контролирующие функции губ. бюрократии в отношении их.

Реформы 60–70-х гг., особенно земская, городская и судебная, вводили бурж. начало выборного всесословного представительства в организацию местного управления и суда. Выборные органы земского самоуправления (в 34 Г.) (см. "Земство") заведовали местным х-вом; в городах – гор. думы и управы. Земская (1890) и городская (1892) контрреформы усилили сословно-дворянское представительство в местном самоуправлении и подчинение его администрации. Введение института "земских начальников" (1889) как носителей дворянско-помещичьего права (назначались из дворян) с их адм., суд. и финанс. функциями сводило на нет крест. самоуправление. Аппарат губ. управления слагался в пореформ. России из губ. правления, ряда присутствий по отд. отраслям управления (по земским и гор. делам, суд.-адм., воен.-адм., финансовым и др.) и отд. отраслевых учреждений – казенные палаты, губ. статистич. к-ты. Нар. образование, здравоохранение входили в систему непосредств. центр. подчинения.

Губ. аппарат местного управления оставался в силе до 20 в. Столыпинская реакция восстановила чрезвычайные методы управления. Усилилась роль полицейских органов (охранка) и сословно-дворянских орг-ций (совет объедин. дворянства). Врем. пр-во сохранило всю систему губ. учреждений; только губернаторы были заменены губ. комиссарами (соответственно уездные комиссары), однако с преобладанием дворянско-помещичьего состава. Параллельно складывалась система Советов. Οкт. революция, сохранив первоначально губ. деление, ликвидировала весь старый губ. аппарат и установила новые органы Сов. власти во главе с губ. исполнит. к-том, выбиравшимся на губ. съезде Советов. Губ.-терр. деление ликвидировано в 1924–1929 в связи с районированием СССР и заменено делением на области и края, а позднее на округа.

Лит.: Блинов И., Губернаторы, СПБ, 1905; Градовский Α., Начала рус. гос. права, т. 3. – Органы местного управления, СПБ, 1883; Готье Ю. В., История обл. управления в России от Петра I до Екатерины II, т. 1–2, М.–Л., 1913–41; Ерошкин Н. П., Очерки истории гос. учреждений дореволюц. России, М., 1960, гл. 4–10; Нелидов Α. Α., История гос. учреждений СССР. 1917–1936 гг., М., 1962.