* Данный текст распознан в автоматическом режиме, поэтому может содержать ошибки

От насилия к жизнестойкости: восстановление доверия и преобразование институтов 101 большого числа реформ – таких как децентрализация услуг, противодействие повстанцам или перевозчикам наркотиков – может вызвать сильную ответную реакцию и привести к снижению доверия к институтам. Быстрые реформы мешают игрокам постконфликтного общества дать друг другу надежные обязательства, поскольку игроки не знают, как реформы повлияют на «баланс власти». Выборы, часто рассматривающиеся в нестабильных государствах на основе принципа «победитель получает все», могут вызвать сильную обратную реакцию со стороны проигравших6. А если реформа предоставляет больше выгод обездоленным группам или регионам, то те, кто в настоящее время облечен властью, должны будут в результате лишиться части своих полномочий. реструктуризация экономики изменяет баланс доступа к благоприятным возможностям в сфере экономики. Антикоррупционные усилия подрывают сложившиеся интересы некоторых групп, подчас очень могущественных. Дело не в том, что подобную реформу не следует проводить, а в том, что необходимо учитывать риск и соответствующим образом адаптировать схему преобразований, чтобы обеспечить государству возможность выполнить свои обещания7. История недавних актов насилия, обостряет эту дилемму. В государствах, где отсутствуют реальная безопасность и верховенство закона, потенциальные реформаторы вполне могут прийти к выводу, что преобразования поставят их жизнь под угрозу, и отложить проведение изменений или отказаться от них. В колумбии в период «наркотерроризма» 1983–1993 гг. калийский и медельинский наркокартели организовали около 3 500 убийств кандидатов в президенты, политиков, судебных работников и правительственных чиновников, которые, как они считали, противодействовали им8. У тех, кто нуждается в защите, последствия насилия могут подорвать веру в действенность государства и ослабить готовность поддерживать реформы. А у тех, кто замышляет насилие, возможность безнаказанности может укрепить желание прибегнуть к насильственным действиям9. Наглядной иллюстрацией того, как реформы способны породить насилие, является опыт переходного периода в бывшем Советском Союзе, где во время широкомасштабных реформ количество убийств резко возросло (см. вставку 3.3). В С ТА В К А 3 . 2 Преждевременная организационная перегрузка Осуществление государственной политики или программы включает в себя деятельность агентов, пользующихся конкретным набором стандартов. Например, схема налогообложения предусматривает сбор налогов (с продаж, дохода, облагаемых пошлинами импортных товаров, имущества и др.) в соответствии с правилами оценки облагаемой налогом суммы. Государственные закупки включают в себя оценку конкурсных предложений в соответствии с установленными процедурами, после чего победителю предоставляется право заключения контракта. В ходе реформ может возникнуть преждевременная организационная перегрузка, вызванная значительными расхождениями между интересами агентов и их должностными обязанностями. Например, если при внедрении обновленного таможенного кодекса тарифы оказываются слишком высокими, импортер может предложить таможеннику «побочную плату», чтобы избежать уплаты пошлины или снизить ее размер. Более высокие тарифы влекут за собой усиление давления на систему: однако то же самое наблюдается при применении сложных тарифных кодексов, предусматривающих освобождение от налогообложения при условии целевого использования товара. В Кении и Пакистане ставка фактически собранного тарифа возросла при увеличении официального тарифа (не в пропорции «один к одному», но все же возросла) примерно на 60%, а затем перестала увеличиваться. После этого дальнейшее повышение тарифов вело только к росту разницы между ставками официального и фактически собранного тарифа. С ростом тарифа сумма, которую приходится платить импортеру, чтобы избежать уплаты тарифа, тоже возрастает, поэтому испытываемое таможенным чиновником искушение нарушить правила усиливается. Иными словами, сложность и противоречивость задач все сильнее подталкивают таможенников к сговору с импортерами. В этом случае введение более низких и унифицированных налогов способно снизить организационный стресс. Те же соображения применимы к целому ряду функций государства – от охраны общественного порядка до исполнения правосудия, управления государственными финансами и образования. Разные задачи порождают разные виды организационных перегрузок и разные мотивы для уклонения от организационных стандартов. Когда это давление превышает существующий потенциал, а стимулы не гармонизированы, система рушится. Системы часто терпят провал, когда стрессу подвергаются отдельные их компоненты. Иногда давление может привести к нелинейному ухудшению деятельности. Во многих организационных ситуациях, когда результаты работы одного агента зависит от результатов работы многих других агентов, даже незначительные стрессы способны привести к общему коллапсу. Примером может служить Коллегия, созданная в Чаде для повышения подотчетности правительства при использовании доходов от эксплуатации недавно открытых нефтяных месторождений. Этот механизм в значительной мере опирался на местное гражданское общество, призванное обеспечивать, оценивать и выражать различные мнения о том, как расходовать прибыль от добычи нефти. Такая схема хорошо работает в условиях, когда гражданское общество имеет высокий потенциал, и когда поддерживается традиция открытости и подотчетности правительства перед гражданами. Однако в ситуации стресса группы гражданского общества не смогли призвать правительство к ответу, и механизм развалился. Источники: Pritchett and de Weijer 2010; Kaplan 2008; Lund 2010. Проблема уязвимости перед внешними факторами стресса Страны со слабыми институтами непропорционально сильно уязвимы перед внешними шоками. Тяжелые внешние потрясения способны подорвать даже самые сильные институты: об этом свидетельствуют социальные беспорядки, вспыхнувшие в 2010 г. во многих районах Европы, как результат мер жесткой экономии, направленных на сдерживание глобального финансового кризиса, а также нападения на органы власти, вызванные изменением схем глобальной наркоторговли. когда институты хорошо развиты и достаточно статичны – как в странах ОЭСр (Организации экономического сотрудничества и развития) – внешние потрясения могут быть смягчены, однако и в этом случае они повлияют на планы реформ. В главе 2 показано, что в период недавнего кризиса, вызванного повыше-